促进竞争和创新 营造良好市场环境
——解读《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》
编者按
滥用知识产权排除、限制竞争行为会阻碍创新和损害竞争，不仅背离了知识产权保护的宗旨，还会引发垄断问题，需要执法部门通过实施竞争法律来规制。国家工商总局今年4月7日出台的《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》将于8月1日施行。这是国家工商总局制定的第六个《反垄断法》配套规章，对指导反垄断执法实践具有重要意义。
中国工商报刊发国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局对《规定》制定的必要性，如何有效实施，以及有关内容的解读，供各地工商、市场监管部门在实践中参考。
问：总局制定出台《规定》的意义是什么？
答：知识产权领域反垄断是反垄断工作的重要内容。反垄断与保护知识产权具有共同目标，即促进竞争和创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。但如果知识产权行使行为超越正当界限，排除、限制了竞争，就会产生滥用知识产权排除、限制竞争问题。
近年来，滥用知识产权排除、限制竞争问题越来越受到反垄断执法机构的关注。滥用知识产权排除、限制竞争行为不仅不会促进创新，反而会阻碍创新和损害竞争，背离知识产权保护的宗旨，甚至引发垄断问题。需要通过竞争法律的有效实施，协调保护知识产权与反垄断的关系，规制滥用知识产权排除、限制竞争行为。我国《反垄断法》第五十五条专门对滥用知识产权排除、限制竞争行为作出了规定：“经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。”
鉴于反垄断问题比较复杂，涉及滥用知识产权排除、限制竞争问题的情况就更加复杂，为有效执行《反垄断法》第五十五条的规定，进一步明确正当的权利行使行为和排除、限制竞争的滥用行为之间的界限，国家工商总局根据《反垄断法》的规定，立足职责，制定了《规定》，以更好地指导工商行政管理机关反垄断执法实践，增强经营者对自身经营活动的预判性，引导经营合规，营造激励创新的公平竞争市场环境。
《规定》是国家工商总局制定的第六个《反垄断法》配套规章。这部规章的发布，进一步夯实了工商行政管理机关的反垄断执法基础。工商行政管理机关将立足职责，坚持放宽准入和加强监管相结合，进一步加大《反垄断法》及配套规章执行力度，切实维护市场竞争秩序，发挥市场竞争激励创新的根本性作用，为大众创业、万众创新营造良好的市场环境。
问：如何理解反垄断和保护知识产权的关系？
答：保护知识产权以激励创新和实施《反垄断法》以维护竞争，是现代社会经济发展的重要政策选择。总的来看，二者具有共同目标，即促进竞争和创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益。但二者实现共同目标的路径不尽相同。知识产权保护通过保障知识产权人的专有权，鼓励创新和技术间竞争，进而推动产业升级，提升消费者体验和社会运行效率。反垄断是通过反对垄断行为直接保护竞争，包括保护不同技术之间的竞争，以推动技术进步，保护消费者利益和社会公益。
知识产权的拥有和正当行使本身并不违反《反垄断法》，但是，任何权利都不是无限的，享有一定垄断性的知识产权也不例外。当知识产权行使跨过合理的界限，对技术创新和公平竞争环境不利，产生损害竞争的后果时，不仅违背了知识产权制度鼓励创新的基本宗旨，也会产生滥用知识产权排除、限制竞争问题。因此，应通过施行《反垄断法》及其配套规章，对此类行为进行有效规制。
问：《规定》有哪些主要内容？
答：《规定》立足工商行政管理机关职责，对非价格的滥用知识产权排除、限制竞争行为作了细化规定，提高了工商行政管理机关反垄断执法的可操作性，增强了经营者对自身知识产权行使行为合规性的预判。
《规定》全文共19条，主要规定了6个方面的内容。
一是明确《规定》制定的目的和依据，根据职责，对涉及非价格的滥用知识产权排除、限制竞争行为和相关市场等概念作了必要解释。《规定》第三条规定：“本规定所称滥用知识产权排除、限制竞争行为，是指经营者违反《反垄断法》的规定行使知识产权，实施垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为（价格垄断行为除外）。”
二是禁止经营者之间利用行使知识产权的方式达成垄断协议。同时规定了安全港规则，明确了适用安全港规则的要件，便于经营者对自身行使知识产权行为合法性进行预判。
三是禁止具有市场支配地位的经营者在行使知识产权的过程中滥用市场支配地位，排除、限制竞争。明确了涉及滥用知识产权排除、限制竞争问题的市场支配地位认定和推定规则。经营者拥有知识产权可以构成认定其市场支配地位的一个因素，但是不能因为经营者拥有知识产权而直接被推定为其在相关市场上具有市场支配地位。同时，对拒绝许可知识产权、限定交易、搭售、附加不合理限制条件、差别待遇等实践中较为常见的几种具体滥用行为作了禁止性规定，对上述行为的构成要件、表现形式等作了细化规定。
四是对专利联营、标准中的专利权行使行为可能构成垄断行为的情形作出了具体规定。其中，对利用专利联营实施垄断协议予以禁止，对具有市场支配地位的专利联营管理组织滥用市场支配地位行为作出了列举性规定；对标准制定和实施中，具有市场支配地位的经营者可能构成的垄断行为作出了规定。
五是规定了工商行政管理机关在知识产权领域反垄断执法的分析框架，明确了分析认定经营者涉嫌滥用知识产权排除、限制竞争行为的步骤，对影响竞争的因素进行了列举。既总体遵循了认定垄断行为的一般框架，又充分考虑了知识产权本身的特殊性，具有指导性和操作性。
六是依据《反垄断法》的规定，对经营者滥用知识产权排除、限制竞争行为的法律责任进行了明确。
问：拥有知识产权是否意味着经营者具有市场支配地位？
答：《规定》第六条第二款规定：“市场支配地位根据《反垄断法》第十八条和第十九条的规定进行认定和推定。经营者拥有知识产权可以构成认定其市场支配地位的因素之一，但不能仅根据经营者拥有知识产权推定其在相关市场上具有市场支配地位。”
考虑到知识产权之间可能具有的替代性和竞争性，不能因为经营者拥有知识产权就直接推定其具有市场支配地位。对于市场支配地位，需要根据实际情况和法律规定，遵循市场支配地位的一般分析思路进行认定和推定，经营者拥有知识产权的情况是判断其市场支配地位的因素之一。
问：如何理解和适用《规定》中的安全港规则？
答：市场上有大量的知识产权许可活动。建立安全港规则，有利于知识产权权利人根据自己在相关市场的市场力量等因素判断相关行为在《反垄断法》上的后果，指引经营者避开对竞争明显具有不利影响的权利行使行为，自觉走向合理竞争。
《规定》第五条规定，经营者行使知识产权的行为有下列情形之一的，可以不被认定为《反垄断法》第十三条第一款第六项和《反垄断法》第十四条第三项所禁止的垄断协议，但是有相反的证据证明该协议具有排除、限制竞争效果的除外：一是具有竞争关系的经营者在受其行为影响的相关市场上的市场份额合计不超过百分之二十，或者在相关市场上存在至少四个可以以合理成本得到的其他独立控制的替代性技术；二是经营者与交易相对人在相关市场上的市场份额均不超过百分之三十，或者在相关市场上存在至少两个可以以合理成本得到的其他独立控制的替代性技术。
总的来看，安全港适用于《反垄断法》明示禁止的垄断协议以外的垄断协议，这类垄断协议属于限制竞争效果相对较弱的行为，但如果有相反证据证明协议具有排除、限制竞争效果的，这类协议不适用安全港规则。在具体判断标准方面，分别针对横向和纵向协议设置市场份额20%和30%的判断标准，明确了执法机关的关注范围，也有利于市场经营者作出经营合规性的初步判断。
问：如何理解《规定》关于拒绝许可的规定？
答：拒绝许可是知识产权法赋予权利人行使知识产权的一种形式。一般情况下，反垄断执法机构不会予以特别关注，但当拒绝许可产生排除限制竞争、损害消费者利益和社会公共利益的后果时，《反垄断法》会作出必要的干预。
因此，《规定》第七条对具有市场支配地位的经营者没有正当理由拒绝交易的条款作出禁止性规定，同时严格适用条件，仅将其限定在知识产权构成生产经营活动必需设施的情形。要求认定涉及知识产权的拒绝许可行为需要同时考虑3个因素：一是该项知识产权在相关市场上不能被合理替代，为其他经营者参与相关市场的竞争所必需；二是拒绝许可该知识产权将会导致相关市场上的竞争或者创新受到不利影响，损害消费者利益或者公共利益；三是许可该知识产权对该经营者不会造成不合理的损害。通过上述严格的规定，力争做到鼓励创新和保护竞争的平衡。
问：《规定》对哪些专利联营中的滥用专利权排除、限制竞争行为进行规制？
答：专利联营是科技发展和专利制度结合的产物，其有效实施对促进专利许可具有积极的作用，能够有效解决“专利丛林”等问题，降低了交易成本，解决了专利实施中的授权障碍，整合了资源，有利于专利技术的推广应用，提高经济运用效率。但专利联营也可能对竞争产生负面效果。如替代性专利组成的专利联营可能会发生交换企业经营敏感信息等协同行为，无效、过期专利的纳入损害了许可的效果，一些具有标准效果的专利加入会进一步增强专利池的市场支配地位等等。对此，《规定》在第十二条对专利联营有可能分别或者同时构成垄断协议和滥用市场支配地位的情况作出了规定。
禁止专利联营的成员利用专利联营交换产量、市场划分等有关竞争的敏感信息，达成《反垄断法》第十三条、第十四条所禁止的垄断协议。但是，经营者能够证明所达成的协议符合《反垄断法》第十五条规定的除外。
禁止具有市场支配地位的专利联营管理组织没有正当理由，利用专利联营实施差别待遇、限制竞争性研发、限制独立许可、强迫独占性回授、禁止质疑专利有效性等滥用市场支配地位的行为，排除、限制竞争。
同时，对专利联营作出界定，《规定》所称专利联营是指两个或者两个以上的专利权人通过某种形式将各自拥有的专利共同许可给第三方的协议安排。其形式可以是为此目的成立的专门合资公司，也可以是委托某一联营成员或者某独立的第三方进行管理。
问：标准中存在哪些可能违反《反垄断法》滥用知识产权排除、限制竞争行为？
答：标准与专利的紧密结合有利于统一技术规范，促进技术创新，维护消费者利益和社会公共利益。标准必要专利是实施特定标准而必需的专利。如果标准在行业中具有广泛影响力，由于不使用这类专利便无法生产出符合标准的产品，标准必要专利权利人往往容易获得一定的市场力量。为预防标准必要专利权利人滥用这种市场力量，避免出现“专利劫持”现象，标准化组织往往要求成员承诺基于“公平、合理、无歧视”（FRAND）的条件向第三方许可其标准必要专利。近来来，标准必要专利的行使成为各国反垄断执法部门关注的热点、难点问题。《规定》第十三条针对标准制定和实施过程中可能出现的滥用市场支配地位行为作出了规定。
一是禁止具有市场支配地位的经营者，在参与标准制定的过程中，故意不向标准制定组织披露其权利信息，或者明确放弃其权利，但是在某项标准涉及该专利后却对该标准的实施者主张其专利权。
二是禁止具有市场支配地位的经营者，在其专利成为标准必要专利后，违背公平、合理和无歧视原则，实施拒绝许可、搭售商品或者在交易时附加其他不合理交易条件等排除、限制竞争的行为。
同时对标准必要专利作了界定，即《规定》所称标准必要专利是指实施该项标准所必不可少的专利。
问：工商机关如何对滥用知识产权排除、限制竞争行为进行分析？
答：滥用知识产权排除、限制竞争行为不是第四种垄断行为，它分别或同时构成垄断协议、滥用市场支配地位、具有或可能具有排除限制竞争后果的经营者集中行为。因此，对滥用知识产权排除、限制竞争行为的分析认定，工商行政管理机关原则上应遵循对垄断行为分析认定的一般步骤。
分析认定经营者涉嫌滥用知识产权排除、限制竞争行为，可以采取以下步骤：一是确定经营者行使知识产权行为的性质和表现形式，二是确定行使知识产权的经营者之间相互关系的性质，三是界定行使知识产权所涉及的相关市场，四是认定行使知识产权的经营者的市场地位，五是分析经营者行使知识产权的行为对相关市场竞争的影响。
在对滥用知识产权排除、限制竞争行为进行分析时，工商行政管理机关将充分考虑知识产权特殊性，并总体上坚持知识产权与其他形式财产权同等对待的原则。
问：《规定》将于8月1日施行。工商机关如何有效贯彻执行《规定》？
答：一是积极开展知识产权领域反垄断执法的宣传培训工作。今年上半年，依托中欧世贸项目暨中欧反垄断研讨会、反垄断与反不正当竞争专家型人才培训班，对全国工商、市场监管部门的100多名反垄断执法骨干进行了业务培训。同时通过接受人民网专访，在《人民日报》《中国工商报》《工商行政管理》等报刊刊登专题文章，对《规定》进行宣传和解读。下一步，国家工商总局还将适时开展对系统的专题培训和对外广泛交流，进一步加强对工商行政管理、市场监管部门反垄断执法工作的指导，增强社会各界认知，引导经营者主动合规。
二是依法履行职责，加大案件查办力度。针对社会反映强烈的包括涉嫌滥用知识产权排除、限制竞争在内的各类垄断行为，依法及时开展立案调查。积极探索有效的机制，发挥中央和地方的执法合力，提高执法质量和效力。通过办理一个案件，规范一个行业，完善一个领域，促进对市场竞争秩序的有效维护。
三是积极研究知识产权领域反垄断实践中的新情况、新问题，加强统一规范，引导合法经营。发挥竞争政策在引导创新中的作用，努力营造激励创新、公平竞争的市场环境。
